[1] La liquidazione coatta amministrativa è regolata dalle disposizioni del presente titolo, salvo che le leggi speciali dispongano diversamente.

[2] I rinvii al regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 contenuti in leggi speciali in materia di liquidazione coatta amministrativa si intendono fatti alle disposizioni del presente codice della crisi e dell’insolvenza e secondo le norme di coordinamento.

[3] Le disposizioni di questo titolo non si applicano agli enti pubblici.

A) Inquadramento funzionale:

I. Le imprese soggette a l.c.a. - II. Il rinvio alle leggi di settore.

I. Le imprese soggetto a l.c.a.

1 La liquidazione coatta amministrativa (d’ora in poi anche solo “l.c.a.”) è la procedura concorsuale amministrativa (così la qualifica la legge) - e tale rimane pur quando non venga accertato lo stato di decozione - destinata agli enti pubblici e a particolari categorie di imprese in base ad un criterio formale: è la legge che stabilisce quando un’impresa è sottoposta a l.c.a. e quale è l’autorità competente a disporla (artt. 1 e 293 CCII).

2 La l.c.a. rappresenta una tipica manifestazione del potere di controllo della pubblica amministrazione sulle attività esercitate da determinate imprese o categorie di imprenditori, le quali sono ritenute, per più ragioni, di rilievo pubblicistico; questo controllo si esercita e può dar luogo a reazioni (con l’apertura della l.c.a.) anche per mere ragioni di tutela della legalità nel funzionamento dell’ente.

3 Gli interessi di rilievo pubblicistico emergono nel momento in cui si stabilisce che il fine della liquidazione coatta è la dissoluzione dell’ente e dunque l’interesse prevalente è quello di sopprimere il soggetto; questa soppressione non si può realizzare in modo ablativo rispetto ai diritti dei terzi e ciò spiega in quale forma il diritto di credito è indirettamente tutelato nell’ambito della procedura.

4 La procedura di l.c.a. non è una procedura esecutiva visto che il creditore non ha la disponibilità processuale del suo avvio, ma assolve indirettamente alle stesse finalità della procedura esecutiva perché produce il soddisfacimento coattivo dei crediti.

5 A differenza di quanto previsto per la liquidazione giudiziale e per il concordato preventivo, nel codice della crisi non esiste una norma espressa che indichi i requisiti (soggettivi e oggettivi) per l’ammissione alla l.c.a. Per la loro individuazione è necessario far riferimento alle singole leggi speciali di settore ovvero al codice civile.

6 Senza pretesa di completezza, volgendo lo sguardo alla legislazione speciale, sono assoggettate a l.c.a.: (a) i consorzi e le associazioni di cooperative; (b) le società cooperative (eccetto l’ipotesi in cui esercitino un’attività commerciale, posto che in tal caso opera il concorso con la liquidazione giudiziale ex artt. 2545-terdecies c.c. e 295 CCII); (c) i consorzi industriali e agrari; (d) le agenzie territoriali per la casa; (e) le aziende di credito qualunque forma giuridica assumano; (f) i monti di credito su pegno; (g) le imprese di assicurazione e di riassicurazione; (h) le società fiduciarie; (i) le fondazioni liriche; (l) le SIM, le SICAV e le SGR; (m) gli intermediari finanziari iscritti nell’elenco speciale di cui all’art. 107, c. 6, t.u. n. 385/1993; (n) le società di gestione accentrata di strumenti finanziari (qualora sia stato dichiarato lo stato di insolvenza); (o) le società di revisione; (p) gli enti autonomi di consumo; (q) le imprese sociali. Il catalogo è molto eterogeneo e include anche soggetti che con difficoltà possono essere definiti imprenditori, il cui unico minimo comun denominatore è rappresentato dal fatto che nella fase fisiologica dell’attività di questi soggetti è già previsto, per vero con modalità assai variegate, un controllo da parte di un’autorità che esercita la vigilanza .

II. Il rinvio alle leggi di settore

1 I presupposti oggettivi per l’ammissione alla l.c.a sono molteplici e diversi; vanno ricercati nella legislazione speciale ovvero nel codice civile, variando in funzione della tipologia dell’impresa, della sua rilevanza sociale e dell’attività economica da essa esercitata.

2 I presupposti della l.c.a. sono normalmente rappresentati: (i) dallo stato di insolvenza, (ii) dalla violazione di norme di legge o regolamentari, ovvero (iii) dalla non conformità dell’attività esercitata all’interesse pubblico. Quindi lo stato di insolvenza non è sempre causa dell’apertura della procedura di liquidazione coatta, tanto è vero che in assenza dello stato di insolvenza alcuni effetti della liquidazione giudiziale non si applicano come accade per le azioni revocatorie concorsuali.

3 La regola che funge da matrice, l’art. 294, c. 1, CCII, dispone che alle procedure di l.c.a. si applicano le disposizioni contenute nel codice della crisi, salvo che le leggi speciali non dispongano diversamente; pertanto, le norme contenute negli artt. da 297 a 315 CCII sono applicabili in tutte le ipotesi in cui le leggi speciali prevedono l’assoggettabilità di una determinata categoria di imprese alla procedura di l.c.a.; si tratta di un complesso di disposizioni comuni che deve considerarsi in parte esclusivo ed in parte sussidiario. A tale principio fanno, però, eccezione, le liquidazioni coatte speciali quali, inter alia, quelle bancarie e assicurative.

4 Nelle leggi speciali sono numerosi i rinvii alla legge fallimentare. L’art. 294, c. 2, CCII stabilisce che tali rinvii vanno armonizzati con le corrispondenti disposizioni del codice della crisi secondo le norme di coordinamento e in particolare con gli artt. 369 e 370 CCII, rispettivamente con il testo unico bancario e con il codice delle assicurazioni.

B) Giurisprudenza:

I. Le norme speciali sulla l.c.a. e quelle generali nella legge fallimentare - II. Presupposti soggettivi ed oggettivi per l’ammissione alla l.c.a.

I. Le norme speciali sulla l.c.a. e quelle generali nella legge fallimentare

1 Se è vero che la liquidazione coatta amministrativa è una procedura a carattere non giurisdizionale ma amministrativa, essa ha peraltro come presupposto, in genere, l’insolvenza dell’impresa e si risolve in un procedimento forzoso concorsuale, del tutto analogo a quello fallimentare che investe e liquida tutto il patrimonio di essa, secondo uno schema il cui inserimento nella legge fallimentare è ispirato principalmente dall’esigenza di assicurare il controllo del giudice nei confronti dell’operato del commissario liquidatore cui è demandata, a formazione del passivo, e a tutela dei diritto soggettivi dei creditori e dei terzi [C. 17.2.1971, n. 391, DF 1971, II, 729]. In tema di procedure concorsuali, nel caso in cui un’impresa in amministrazione controllata venga sottoposta a liquidazione coatta amministrativa, quest’ultima procedura, in quanto strumentale alla liquidazione dell’impresa, è incompatibile con la possibilità di risanamento dell’impresa, che costituisce il presupposto dell’amministrazione controllata, ed il commissario liquidatore è legittimato a chiedere all’autorità’ giudiziaria l’accertamento dello stato di insolvenza [C. I 9.9.2005, n. 18066, Fall 2006, 219].

2 La peculiare configurazione sistematica dei Commissari liquidatori nell’ambito della procedura di cui agli artt. 194 ss. l. fall. e la consistenza obiettiva dei poteri da questi ultimi esercitati delinea in capo ai relativi destinatari posizioni giuridiche soggettive qualificabili come di interesse legittimo, ragione per cui - in coerente applicazione del generale criterio di riparto di cui all’art. 103 Cost. - la giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto l’impugnativa di tali atti non può che essere demandata alla giurisdizione amministrativa [CdS VI 23.9.2014, n. 4798, FA 2014, 2333]. In tema di liquidazione coatta amministrativa, l’obbligo di assicurare il diritto di difesa del debitore, nella fase camerale che precede la dichiarazione giudiziale dello stato di insolvenza implica il dovere del tribunale di convocare in camera di consiglio non il commissario liquidatore, che è organo della procedura preposto a tutela di interessi generali, ma il debitore medesimo, e, quindi, in caso di società, l’organo cui ne spetti la legale rappresentanza, restando preclusa al tribunale stesso, così come al giudice dell’opposizione avverso la declaratoria dello stato di insolvenza, ogni possibilità di riscontrare o sindacare eventuali conflitti di interessi tra detto rappresentante e la società, che si ricolleghino a fatti anteriori e comunque estranei a quel procedimento camerale ed all’attività difensiva in esso svolta [C. 21.7.1978, n. 3615, GC 1979, I, 130]. Tanto è vero che nel caso in cui l’ente sia stato sottoposto a gestione commissariale, la legittimazione passiva compete al commissario anche quando sia cessato dall’incarico [C. I 4.7.2013, n. 16746]. Ai fini ed effetti dell’eventuale accertamento dello stato di insolvenza nel corso della liquidazione, si deve riconoscere che una sufficiente garanzia è fornita proprio dal potere di iniziativa del commissario liquidatore e del p.m., ai quali i creditori, e per essi anche il comitato di sorveglianza hanno in ogni momento la possibilità di rappresentare le loro istanze. Giova ricordare che il liquidatore, al pari del curatore, per quanto attiene all’esercizio delle sue funzioni, è pubblico ufficiale, tenuto ad adempiere con diligenza ai doveri del proprio ufficio ed a svolgere tutte le operazioni del procedimento secondo le direttive dell’autorità che vigila sulla liquidazione e sotto il controllo del comitato di sorveglianza, e soggetto a revoca e ad azione di responsabilità (si vedano artt. 199, 204 ss.), nonché alle eventuali sanzioni penali richiamate dall’art. 237. Anche sotto questo profilo, appare pertanto ingiustificato il dubbio che il procedimento di liquidazione coatta amministrativa, in quanto diretto al conseguimento di finalità pubblicistiche di interesse generale, comporti una menomazione della tutela giuridica dei diritti ed interessi dei creditori, con disparità di trattamento priva di ragionevole motivazione, sia per i creditori sia per le imprese che vi sono soggette, rispetto al normale regime delle procedure fallimentari [C. Cost. 26.6.1975, n. 159; C. Cost. 17.4.1969, n. 87].

3 A seguito della sottoposizione a liquidazione coatta amministrativa di una società si determina, per un verso, la perdita della capacità (anche) processuale degli organi societari e, per altro verso, la temporanea improcedibilità - fino alla conclusione della fase amministrativa di accertamento dello stato passivo davanti agli organi della procedura ai sensi degli artt. 201 ss. l. fall. - della domanda azionata in sede di cognizione ordinaria, rilevabile anche d’ufficio e pure nella fase di cassazione, in difetto di una norma analoga all’art. 25, l. n. 990/1969. Deriva da quanto precede, pertanto, che qualsiasi credito nei confronti di un’impresa posta in liquidazione coatta amministrativa deve essere fatto valere in sede concorsuale, nell’ambito del procedimento di verifica affidato al commissario liquidatore, mentre il giudice può conoscerne in sede ordinaria solo in un momento successivo sulle opposizioni o impugnazioni dello stato passivo formato in detta sede, così determinandosi una situazione di improponibilità o, se proposta, d’improseguibilità della domanda, che concerne sia le domande di condanna che quelle di mero accertamento del credito, sicché la domanda formulata in sede di cognizione ordinaria diventa improcedibile in virtù di norme inderogabilmente poste a tutela del principio della “par condicio creditorum” [C. III 20.3.2017, n. 7037, GD 2017]. La liquidazione coatta amministrativa è una procedura concorsuale che determina, al pari del fallimento, la liquidazione dei beni dell’ente ed il riparto del ricavato tra i creditori nel rispetto del principio della par condicio, sicché un creditore, per poter partecipare al concorso, deve sottoporre il suo credito a verifica attraverso l’ammissione al passivo, la quale consente anche il contraddittorio - almeno potenziale - degli altri creditori concorrenti sulla pretesa azionata. Ne consegue che la domanda che sia anche solo indirettamente volta a far valere un credito nei confronti dell’ente sottoposto a liquidazione coatta amministrativa - e quindi soggetta al rito dell’accertamento del passivo - è inammissibile e/o improcedibile se proposta nelle forme della cognizione ordinaria [T. Vicenza 17.2.2020, n. 352, DeJure 2020].

4 Il provvedimento del tribunale che decide sull’ammissione allo stato passivo di una società assicuratrice in liquidazione coatta amministrativa non è impugnabile in appello, ma ricorribile per cassazione ai sensi dell’art. 99, u.c., l. fall., come modificato dal d.lgs. n. 5/2006, atteso che il combinato disposto degli artt. 194 e 209, c. 2, l. fall., nella formulazione successiva alle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 169/2007 - che rinvia agli artt. 98, 99, 101 e 103 della stessa legge per il procedimento di formazione dello stato passivo nella l.c.a. - consente di ritenere che il riferimento all’appello contenuto nell’art. 255 c.ass. debba intendersi tacitamente abrogato [C. I 11.6.2021, n. 16549, GCM 2021].

II. Presupposti soggettivi ed oggettivi per l’ammissione alla l.c.a.

1 Poiché per la configurabilità dell’impresa bancaria è necessario lo svolgimento congiunto delle due funzioni di raccolta del risparmio e di esercizio del credito, è assoggettabile a fallimento, e non alla procedura di liquidazione coatta amministrativa di cui agli artt. 57 e 67 l. bancaria, l’impresa che eserciti una sola delle predette funzioni che connotano l’attività di intermediazione nel credito [C. s.u. 10.1.1986, n. 62, GComm 1986, II, 802]. Ai fini della valutazione dello stato di insolvenza, l’accertamento degli elementi attivi del patrimonio sociale, idonei a consentire l’eguale ed integrale soddisfacimento dei creditori sociali, non può prescindere dalla valutazione della concretezza ed attualità di tali elementi, sicché non possono assumere rilievo le attribuzioni patrimoniali in favore della società condizionate all’ammissione di questa alla procedura di liquidazione coatta amministrativa, essendo tali attribuzioni non ancora efficaci al momento della valutazione dell’insolvenza, né potendo questa, quale presupposto fattuale di carattere storico (oltre che giuridico) dell’apertura della procedura, essere valutata come esistente al fine di determinare l’efficacia dell’attribuzione e, nel contempo, non più esistente a causa del meccanismo della retroattività della condizione, che è mera fictio inidonea a cancellare quel presupposto fattuale [C. I 10.7.2018, n. 18137, GCM 2018].